USQUE AD MARE
Historique de la Garde côtière canadienne et des Services de la Marine
par Thomas E. Appleton

La fonction publique

Nous avons vu comment fut introduite la législation sur la navigation et comment le gouvernement fit creuser des canaux et installer les aides à la navigation avec les navires à leur entretien dont on avait besoin dans tout le Canada. Nous avons vu aussi comment une amélioration continue, aussi bien en qualité qu'en quantité, s'était fait sentir dans tous ces domaines. Il ne fait aucun doute que les installations maritimes de 1900 étaient bien meilleures que celles de la Confédération et cette tendance n'a fait que s'accentuer petit à petit avant de monter en flèche par suite des progrès techniques remarquables des dernières années.

Il nous faut maintenant considérer ceux qui ont provoqué cette évolution et le cadre dans lequel ils travaillaient. On aurait plaisir à rapporter que, suivant en cela la tendance à l'amélioration technique, l'efficacité administrative de la fonction publique ne le cédait en rien à cette dernière. En fait, elle restait à la traîne et si les services maritimes nationaux ont continué à bien fonctionner, en particulier les premières années, ce fut grâce au moins autant aux efforts loyaux et consciencieux de la grande majorité des employés qui poursuivaient leur tâche sans y être généralement encouragés qu'au régime administratif. D'un petit nombre de ceux-ci il a déjà été question mais dans l'ensemble, ils sont restés anonymes. Si la fonction publique du Canada peut maintenant soutenir la comparaison avec n'importe quelle autre administration du monde, il n'en allait pas de même les premières années de sa création et le ministère de la Marine et des Pêcheries a longtemps souffert du malaise qui régnait alors.

En se reportant en arrière, il est difficile de se rendre compte des immenses changements qui se sont produits au cours du dernier siècle car, à première vue, les lois qui réglementaient la marine et les pêcheries présentent avec celles d'aujourd'hui un air de famille. Pour se représenter comment fonctionnait l'administration à l'époque de la Confédération, il faut écarter toutes les idées actuelles d'équité touchant le recrutement, le traitement, l'avancement et la retraite. Si l'on fait l'historique de la question, on voit que le Canada ne différait en rien des autres pays au stade de leur formation. En Angleterre, par exemple, la fonction publique, sur laquelle le gouvernement canadien avait en gros calqué la sienne, venait de s'évader depuis peu des voies détournées en usage dans l'ancien temps. Personne ne pouvait alors espérer entrer s'il était sans « crédit » ainsi appelait-on la faveur d'un protecteur. En 1853, la Grande-Bretagne avait inauguré la pratique du concours pour entrer dans la Compagnie des Indes orientales et, en 1867, des changements radicaux avaient été opérés. Avec la naissance de la grande classe moyenne de l'époque victorienne et le rejet des usages du XVIIIe siècle, la fonction publique britannique fut alors purgée de toute corruption. On la considérait comme un modèle à adopter pour celle du Dominion.

Aux États-Unis, où pratiquement tous les employés de l'État subissaient les remous du pouvoir politique, l'emploi administratif fut ouvertement reconnu en 1867 comme l'un des avantages qui revenaient de droit au parti élu. Après tout, si un citoyen n'avait aucun titre particulier pour exercer de hautes fonctions de préférence aux autres, du moins pouvait-il difficilement se plaindre lorsqu'il perdait la jouissance d'un privilège temporaire octroyé en échange du soutien politique qu'il donnait à un parti. Les Canadiens, hésitant entre la procédure parlementaire héritée de la Grande-Bretagne d'une part, mais exposés d'autre part, aux réalités de la vie politique propres à l'Amérique du Nord, d'instinct, en vinrent à un compromis. La fonction publique fédérale était protégée contre le favoritisme par des interdictions législatives tandis que l'usage en était conservé grâce à la mainmise politique exercée à l'échelon administratif.

Sur le papier, tout allait assez bien. La loi sur la fonction publique de 1868 arrêtait sa constitution et prévoyait la création d'un Bureau de la Fonction publique chargé d'examiner les demandes d'emploi et de fixer les matières d'examens. Les candidats devaient avoir une écriture lisible, savoir l'orthographe et la grammaire et posséder de bonnes connaissances en arithmétique et en dictée. À l'appui de la demande d'emploi, il fallait deux recommandations, la formule « A » qui était un certificat médical et la formule « B » un certificat de moralité. Le Bureau de la Fonction publique, président et secrétaire inclus, étant composé de cinq sous-chefs de ministère, eux-mêmes nommés « sous le grand sceau », la répartition des postes était entièrement aux mains du parti au pouvoir. En pratique, si la formule « B » n'était pas contresignée d'un ministre, il y avait peu de chances qu'un candidat reçoivent une affectation.

La structure de l'administration elle-même n'était pas de nature à donner une organisation efficace. Bien que mérite et capacité aient eu peu d'influence sur le recrutement des fonctionnaires, la proportion naturelle d'hommes capables parmi le genre humain faisait qu'il s'en trouvait toujours quelques-uns. Cependant, il n'y avait pratiquement pas, à l'échelon direction, de véritable compétence administrative fondée sur l'éducation et l'apprentissage classiques. À l'exception des hommes de loi, ceux qui exerçaient des professions libérales n'étaient pas groupés en corps constitués et rares étaient parmi eux les spécialistes des questions du ressort de leur ministère. Il y avait bien quelques ingénieurs civils, --- très peu, --- un certain nombre d'officiers en retraite et quelques médecins. Pour le reste, le champ des emplois depuis celui de stagiaire au grade de commis en chef couvrait tous les échelons jusqu'à un niveau que nous estimerons maintenant voisin de celui de directeur. Tous étaient tenus de prêter serment comme quoi ils ne

« ... demanderaient ni ne recevraient aucune somme d'argent, aucun service ni récompense ni quoi ce soit, directement ou indirectement... dans l'exercice d'aucune des fonctions... »

autres que celles pour lesquelles une rémunération était prévue par la loi.

Il y avait alors deux directions dans la fonction publique appelés respectivement le « Personnel du ministère » et le « Service extérieur ». Le premier, dont l'effectif se trouvait en majorité à Ottawa, comportait quatre catégories de personnel : sous-chef de ministère, chef de service ou commis en chef, commis et stagiaire. Une cinquième catégorie, celle de « garçon de course » fut ajoutée à l'administration centrale. L'emploi de commis se subdivisait lui-même en trois classes, dites première, seconde et troisième. Les traitements s'échelonnaient de $300 par an pour un stagiaire, à $1,200 pour un commis de première classe et à quelque $1,600 pour un commis en chef qui, à l'heure actuelle, pourrait se comparer à un cadre supérieur d'administration. Le Service extérieur, dont la majorité des membres était nommée par décret du conseil, comprenait les agents de la marine, les gardiens de phare et tous ceux qui étaient indispensables pour administrer sur place les affaires de l'État.

Les officiers et les hommes qui servaient sur les navires ne rentraient pas dans le cadre de la loi sur la fonction publique et, de même que ceux qui étaient à bord de bâtiments appartenant à d'autres organismes d'État, ils étaient administrés aux termes d'une Loi destinée à assurer la discipline à bord des navires du gouvernement canadien. La loi sur la discipline, comme son nom l'indique, était conçue pour tenir en main les marins qui avaient tendance à s'émanciper plutôt que pour les encourager à poursuivre leur carrière. Aucune disposition n'avait été prévue pour la retraite d'âge qui, en ce qui concerne les fonctionnaires, fut accordée en 1870 dans des conditions où l'on peut reconnaître les bases de ce qui est en vigueur aujourd'hui. Du point de vue moral, la Loi sur la discipline était une morne ordonnance servant seulement à officialiser des navires qui, autrement étaient des navires marchands. C'était cependant mieux que rien. À une époque où les maries se trouvaient en marge de l'emploi fixe, elle apportait un complément de protection à celle, quelle qu'elle fût, qui leur était fournie par la Loi sur la navigation maritime et elle procurait une sorte de trame familière, sinon continue, à ceux qui, navire, s'engageaient d'une année sur l'autre comme c'était le cas de beaucoup.

C'est ainsi que, du moins en théorie, fut alors instaurée l'administration intérieure du ministère de la Marine et des Pêcheries. Mais il était rien moins que facile de transformer l'ancienne administration coloniale en un régime fédéral et bien des contradictions, bien des problèmes et des injustices furent mis en lumière. Au cours des années qui suivirent la Confédération, la réforme de la fonction publique fut examinée au Parlement sans résultat appréciable. Il fallut attendre 1877 pour qu'une Commission spéciale fût formée afin d'enquêter sur la situation. L'âme en fut George Elliot Casey qui, n'ayant que 27 ans à l'époque, avait pris possession de son âge au Parlement en tant que député d'Elgin Ouest à l'âge exceptionnellement précoce de 22 ans.

Le rapport de la Commission Casey est d'une lecture intéressante. Il se fondait, dans une grande mesures, sur des témoignages oraux et écrits des sous-ministres, dont celui de M. William Smith qui commençait sa déposition en répondant à des questions sur ses états de service. Ceux-ci remontaient à 35 ans, soit début de l'unification de la province du Canada. Le sous-ministre de la Marine et des Pêcheries était un homme éclairé qui faisait tout son possible pour affecter à son ministère, si petit qu'il fût, ce qu'il y avait de mieux comme personnel. À notre époque où, à Ottawa, la pointe e cinq heures est essentiellement provoquée par la sortie des fonctionnaires, on est frappé en quelques sorte de découvrir qu'en réponse à une question sur le nombre des employés affectés au service intérieur du ministère il répond :

« ... nous en avons vingt à titre régulier et cinq auxiliaires. Nous estimons utile d'avoir ces derniers et nous ne mettons pas toujours des employés permanents pour remplir les postes vacants parce que nous trouvons de bons éléments parmi les auxiliaires. Nous en obtenons quelquefois un bon travail à moindres frais. »

Pour les gens de notre époque habitués aux euphémismes des modernes relations extérieures, Mr. Smith fait vibrer une note d'une rafraîchissante candeur dans les réponses qu'il donne aux insistantes demandes du député d'Elgin-Ouest.

« Si je vous comprends bien, vous voulez dire que vous pratiquez vous-même une certaine sélection? »

« Le hasard veut qu'il y en ait un certain nombre au bureau. »

« Que vous avez choisis? »

« Oui, je les ai recommandés. Quand quelqu'un me demande de faire quelque chose pour lui, je lui fais écrire une lettre de demande d'emploi et je l'enregistre. S'il écrit mal, je ne m'en soucie plus. Je m'opposerais dans toute la mesure de possible à son admission. »

Comme il n'y avait pas de machines à écrire en 1877, la calligraphie constituait une partie très importante du travail de bureau et le sous-ministre détestait signer une lettre mal écrite. Les meilleures lettres du temps, comme on l'imagine, étaient admirablement calligraphiées en « belle anglaise », mais beaucoup n'atteignaient pas à ce niveau. Tout en restant raisonnablement lisible, les différences de style de chacun de ceux qui maniaient la plume apparaissaient toujours et il était difficile de saisir le sens d'un coup d'oeil comme on le fait à présent en balayant du regard la page dactylographiée. La copie se pratiquait au moyen de la presse à lettre, imposant spécimen de machine en fonte du modèle à vis, quelque chose qui tenait de la calendreuse et de l'instrument de torture et qu'on peut encore voir au fond des placards poussiéreux des anciennes études.

Le fond de l'enquête était naturellement la question des protections. Dans un premier temps, pour améliorer la situation, le sous-ministre préconisa une utilisation plus stricte des examens légalement en vigueur même si, dans une phase ultérieure, les candidats reçus devaient faire en outre l'objet d'une préférence politique.

« Ne connaîtrez-vous pas un moyen grâce auquel on pourrait supprimer cette sorte de favoritisme et d'avancement qui se fait pour ainsi dire par choix irréfléchi? » demandait le jeune M. Casey. « Non à moins qu'on adopte mon plan suivant lequel on dresserait une liste où tous pourraient prendre rang et place, comme dans la marine où l'on monte en grade par ordre d'ancienneté et au fur et à mesure des vacances », répondit le sous-ministre.

Le rapport Casey constata que la loi sur la fonction publique n'était pur ainsi dire pas appliquée et que les examens d'entrée, si tant est qu'on y avait recours, étaient soit d'un niveau bien inférieur à ce qu'on demandait pour être admis dans les écoles du second degré de l'Ontario. Quand au service extérieur, on découvrit que le favoritisme politique s'y exerçait « ... presque librement et que les résultats étaient mauvais en conséquence. Le ministère ne fait pas passer d'examen aux candidats et il n'existe d'autre garantie comme quoi ils sont aptes à tous égards que la recommandation politique qui leur a valu leur nomination. »

En fait, la loi restait lettre morte. Deux fonctionnaires seulement de la Marine et des Pêcheries avaient passé l'examen d'entrée de personnel de ministère et aucun de service extérieur. Un tableau fut présenté pour illustrer le mode de recrutement des personnes employées au service extérieur du ministère en décembre 1876. À l'exception des inspecteurs des navires à vapeur, à qui Risley et Smith faisaient subir un examen technique avant de les nommer, tous les agents de la marine, gardiens de phare, police portuaire, patrons de navire et officiers de port étaient des candidats politiques. À propos des navires de la Marine et des Pêcheries, le sous-ministre expliquait que les officiers étaient désignés pour leur allégeance politique, mais que l'équipage était choisi par les capitaines. Même ici, il admettait que la proposition d'un député local serait fort utile.

L'avancement était, comme l'engagement, soumis à ses aléas analogues. C'est du parti au pouvoir que dépendait, à toutes fins pratiques, les chances que l'on pouvait avoir de consacrer son emploi. En dépit de ce système il ne manqua pas de bons et loyaux serviteurs du bien public parmi nos fonctionnaires dont la conduite était en général irréprochable. Mais il y avait à cette règle de notables exceptions. Arrêtons-nous un instant à l'une d'entre elles.